2022年9月は安倍晋三元首相の国葬が話題になりそうです。永田町や霞が関を取材してきた政治記者として、衆院法制局と内閣法制局の法律論争が興味を引きます。国葬を通じて「国のかたち」が浮き彫りになるからです。「私の頭では理解できないところもありますが『国葬』と『国葬儀』が同種のもの…… more と理解してペーパーをまとめた私たちの理解が浅かったことになると思います」　8月18日に国会内で行われた野党の国対ヒアリングで、橘幸信・衆院法制局長の言葉から内閣法制局への憤りが伝わってきた。　この日のテーマの一つが「国の意思」だった。　内閣法制局の「憲法関係答弁例集（天皇・基本的人権・統治機構等関係）」（2017年）は「国葬とは、国の意思により、国費をもって、国の事務として行う葬儀をいう」と、三つの要件を記す。　衆院法制局は答弁例集の要件に基づき論を立て「国の意思」が時の内閣によって恣意（しい）的に運用されない歯止めについて論点をまとめた。これまで政府が取り上げていなかった要件だった。　岸田文雄首相は国葬とする理由として、安倍氏の実績や国際社会での評価、民主主義を守る決意を示すことなどを挙げている。だが、歴代最長の在任期間以外は、客観的な基準になり得ない。そこで手続きが重要となる。「国の意思」はどこに表れるのか。　国会、行政、司法の三権のうち「国権の最高機関」（憲法41条）であり、「全国民を代表」（同43条）するのが国会だ。衆院法制局が示したペーパーは「意思決定過程に国会（与党及び野党）が『関与』することが求められる」と結論づけた。　これに対する内閣法制局担当者の答えは木を鼻でくくったような官僚答弁だったが、分かりやすく意訳すると以下の通りだ。「首相側から相談を受けたのは『国葬儀』の法的問題についてであり、答弁例集に書いてある『国葬』について議論したものではない」　新たに「国の意思」を論点に加えると、国会の関与がないまま閣議決定で実施を決めた政府に分が悪くなってしまう。そこで、答弁例集に書かれた「国葬」と、今回実施する「国葬儀」は別のものである、との理屈をひねり出したようだ。　首相は記者会見で「国葬儀いわゆる国葬」と述べており、内閣法制局の詭弁（きべん）にしか聞こえない。冒頭のように、立論の前提を崩された衆院法制局が憤るのは無理もない。　衆院法制局は、国会議員による法律作りを補佐する国会の機関だ。中でも橘氏は衆院憲法調査会の事務局を務め、与野党問わず憲法族議員から知恵袋として頼られている。　一方、内閣法制局は首相がトップの内閣の一機関である。かつては厳格な解釈で「憲法の番人」と呼ばれたが、第2次安倍政権が長官人事に介入して以来、御用機関と化している。　論争からは、国会対行政府という構図が浮かび上がる。　「国葬はその国家の性格を如実に表すもの」　宮間純一・中央大教授は著書「国葬の成立」（勉誠出版、2015年）で記す。明治時代に政府が欧州各国の国葬を調査した際、共和制のフランスから「費用を決定する際に国会の議決を経なくてはならない」との回答が来たという。　だが、1926（大正15）年公布の国葬令に反映されなかった。第1条と第2条で天皇と皇族の葬儀は国葬とすると定め、第3条で「国家ニ偉勲アル者」も「特旨ニ依リ国葬ヲ賜フコトアルヘシ」とした。　「特旨」とは、天皇の特別な考えのことである。大日本帝国憲法4条は「天皇ハ国ノ元首ニシテ統治権ヲ総覧」すると明記する。政治家や軍人の国葬を行うかどうかの判断を巡り「国の意思」を体現する主権者が天皇だったことを端的に示している。　一方、1947年に施行された日本国憲法には国民主権が明記され、国葬令は失効した。現憲法下で国民が主権者であることは明白だ。　にもかかわらず、今回の国葬は内閣の一存で決められてしまった。国葬が「国の意思」によって行われるものだとすれば、内閣（行政府）が主権者ということになってしまう。　ロシアや中国のように、国会を通じて行政府に歯止めを掛けることができない権威主義国家が、国際社会で勢いを増している。　日本は民主主義陣営の一員のはずだ。「国のかたち」が問われている。［写真ｰ1］戦前の国葬令第3条には、天皇・皇族以外の者は「特旨」により国葬を行うことがあるとの定めがあった。宮内公文書館所蔵「大正15年　国葬令勅令案内閣ヘ照会ノ件関係書類」より＝2022年8月30日、野口武則撮影［写真-2］インタビューに答える橘幸信・衆院法制局長。与野党の憲法族議員から知恵袋として頼られる存在だ＝国会内で2021年3月18日、藤井太郎撮影毎日新聞、2022/8/31 06:00衆院法制局 vs 内閣法制局国葬が問う「国のかたち」（論説室・野口武則）https://mainichi.jp/articles/20220829/k00/00m/010/080000c政権運営の立て直しを急ぐ首相の菅義偉。首席首相秘書官や内閣広報官といった首相官邸の側近スタッフに審議官級の官僚を相次いで据えた。これらは役所の「人事異動」ではない。ともに菅と一心同体でないと務まらず、出身官庁にノーリターンとなっても不思議のない「政治任用」のポストだ。官僚個人にリスクを負わせ、政と官の垣根を越えたなし崩しの任用が加速する。広報官や首席秘書官の緊急交代「司会を務めさせていただきます、私、小野日子と申します。3日付で内閣広報官を拝命いたしました。皆さま、どうぞよろしくお願い申し上げます」5日夜の官邸。菅が首都圏1都3県の緊急事態宣言の延長を表明した記者会見が始まる直前、新内閣広報官の小野日子（1988年外務省入省）はこうあいさつして一礼した。前任の山田真貴子（84年郵政省入省）に総務省時代の利害関係者からの接待が判明し、体調不良を理由に辞任。外務副報道官だった小野はかつて内閣副広報官として国際発信を担当した経験を買われ、急きょ官邸入りした。目を引くのは、外務省で審議官級だった小野が、局長ポストを経ず一気に次官級の内閣広報官に就いたこと。内閣広報官は各府省の次官・局長・審議官ら国家公務員法で政治的行為を制限され、中立性や専門性を建前とする「一般職」ではなく、首相が政治的応答性を重視して任用できる「特別職」だ。官庁人事の常識では考えにくい「二段飛び」もできるし、任期も定年もない代わりに出身官庁に戻る身分保障もない。内閣広報官は次官級のキャリア官僚の「最終ポスト」的に運用された時期もあるが、色濃く政治任用化したのは前首相の安倍晋三の側近として通算で8年以上も在任した長谷川栄一（76年通産省入省）だ。記者会見で首相がどう発信するかが政権の命運すら左右する時代。司会として主導権を手放さず、まだ質問が続いていても次の予定を理由に打ち切るなどの芸当は、安倍とツーカーなればこそだった。「優秀な女性官僚が潰された」（立憲民主党副代表の辻元清美）との声も出た山田の事例。次官級の総務審議官を最後に退官し、官僚キャリアを終えた後、旧知の菅の一本釣りで内閣広報官に転じた。政治任用だからもはや「抜てき」や「出世」ではない。特別職には公務員法の懲戒処分も公務員倫理法も適用がない。逆説的だが、一般職時代の接待問題で責任を明確にする道は、辞任しかなかった、ともいえる。1月1日から政務担当の首席首相秘書官に登用された寺岡光博（91年大蔵省入省）も立ち位置は小野と似ている。首席秘書官は表舞台には出ないが、首相の最側近として政権運営戦略に深く関わる明らかな政治任用職。菅は当初、議員秘書として信頼する新田章文を充てたが、官邸の政策調整機能などをテコ入れするため、元官房長官秘書官で気心知れた寺岡に思い切って代えた。身分保障なし、リスクは個人化歴代の首席首相秘書官は、小泉純一郎の腹心だった現内閣官房参与の飯島勲など、宰相が長年、苦楽をともにした議員秘書の起用が目立つ。キャリア官僚を充てるのは珍しく、出身官庁に戻った例も聞かない。橋本龍太郎内閣の江田憲司（1979年通産省入省）は衆院議員に転じ、現立憲民主党代表代行。安倍内閣で7年8ヶ月を務め上げた今井尚哉（1982年同）はキヤノングローバル戦略研究所の研究主幹になった。今井は経産省資源エネルギー庁次長から首席首相秘書官に転じた後も次官候補として取りざたされたが、同期入省者は「本省に戻る退路は当初から断っていたはずだ」と振り返る。寺岡は財務省で主計畑を歩き、直前は内閣官房の内閣審議官。同期のトップ級を走る経歴で、次は幹部級の役職で本省復帰が確実視されていた。だが、首席首相秘書官となれば、財務省に戻る身分保障は制度的にはない。「寺岡首席秘書官を送り出したことで、菅政権がうまく行かないと、財務省が責任を問われかねないのではないか」財務省の次官経験者からはこう危ぶむ声も漏れる。首相主導の政権運営が加速し、首席首相秘書官の政治的な重みは増す一方。今井は安倍官邸の司令塔となり、経産省内のネットワークを陰に陽に駆使した。個人プレーに寛容な同省は「経産官僚内閣」の異名を気にするふうもなかったが、一糸乱れぬ組織力が持ち味で、政治的バランスにも敏感な財務省には幹部級の政治任用に戸惑いも残る。小野も寺岡も菅が周到に練り上げた人事ではなく、政権発足後の想定外の流れで緊急に引っ張った点が共通だ。政治任用ポストなのだから、本来は官僚出身者でなくても構わないはずだ。非常勤の内閣官房参与に飯島や今井、大学教授、エコノミストらをずらりと並べた菅も、常勤の側近スタッフとなると結局は官僚人脈に頼り切り。政治任用のリスクは個々の官僚が背負わされる。特別職にも濃淡、ルール不在「各府省の一般職を官邸の特別職（首席以外の首相秘書官を除く）に任用するのは、ざっくり言えば『辞める覚悟で来い』に等しい。出身官庁に復帰させてはならない、とまでは言わないが、安易に行き来させてよいわけがない」公務員制度改革に詳しい慶応義塾大教授の松井孝治（元官房副長官）は、規律が異なる一般職と特別職の線引きに無関心とも見える菅流の人事にこう警鐘を鳴らす。「官僚機構のトップである事務担当の杉田和博官房副長官や各府省の次官が『これは出身官庁を辞めさせるのと同様の重い人事だ』と首相ないし官房長官に進言したうえで、判断が下るくらいの慎重さがあってしかるべきだ」と指摘する。官邸やその直属スタッフの内閣官房には特別職と一般職の公務員が混在する。政治的に任用できる特別職でも、全員が時の首相と命運を共にするほど「政治化」するかというと、使い方の実態には濃淡がある。安倍前内閣から菅内閣にかけ、首席首相秘書官に加えて官房副長官（事務担当）、首相補佐官、国家安全保障局長、内閣情報官、内閣広報官らは長期の在任も手伝ってくっきりと政治化した、といえそうだ。財務、外務など主要官庁が送り出す事務担当の首相秘書官、官房副長官補、危機管理監、内閣法制局長官も特別職。事務担当の秘書官は政務と違って出身官庁に戻る慣行が維持されている。次官級の官房副長官補3人は内政、外政、緊急事態・危機管理の各担当を財務、外務、防衛の各省出身者が分け合い、危機管理監は警察官僚が独占する。これらはなお専門性に軸足を置く「最終ポスト」扱いだ。内閣法制局は総務、法務、財務、経産などの各省から法律に強い官僚を集めて専門性を高め、法制次長から長官へ内部昇格させる慣行を築いてきた。そこへ安倍が2013年、集団的自衛権の行使を禁じてきた歴代内閣の憲法解釈を変更するため、内閣の任命権を実質的に行使し、元外務省国際法局長の小松一郎をトップダウンで据えた。小松は集団的自衛権の限定行使を認める新たな憲法解釈に道筋をつけた段階で病に倒れ、2014年に死去。目的を達した安倍はその後は横畠裕介（1976年検事任官）、近藤正春（1978年通産省入省）と長官を内部昇格に戻した。このように特別職なら政治任用できるというだけで、法制度的なルールはなく、場当たり的な運用も見られる。各府省の働き盛りの一般職が「最終ポスト」年代でもないのに、官邸の特別職に政治任用で次々に引き抜かれる。この異例の事態にも霞が関から待ったをかける声は聞こえない。2014年の内閣人事局発足後、各府省の次官・局長・審議官らの幹部人事にも首相や官房長官が深く介入するようになっている。官僚制全体の「政治化」がじわじわ進んでいるがゆえに、一般職と特別職の垣根もなし崩しが止まらない。［図表］省庁再編以降の内閣広報官［写真］安倍前首相は外務省出身の小松一郎氏を内閣法制局長官にトップダウンで据えた。写真は参院予算委員会で答弁する小松一郎内閣法制局長官（2014年3月）日本経済新聞、2021年3月16日 5:00加速する官僚の「政治任用」菅首相のなし崩し人事（編集委員　清水真人）https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGH142IC0U1A310C2000000/ close

衆院法制局 vs 内閣法制局